历朝历代，负责监察监察官员的官员，主要称为御史。

官员监察是从秦始皇统一中国之后开始的。秦朝为加强中央集权在中央设立了御史大夫，位列三公，下设御史中丞和中丞，管理官员风气和作为，并直接向皇帝负责。东汉年间，光武帝刘秀设御史台，握有弹劾不法官员的大权，从此确立了中国历朝历代的官员监察制度。

历朝历代虽然官员和机构名字不尽相同，比如三国时期出现了监察京官的殿中侍御史，和监察地方官的司隶校尉，但职责和权力和御史基本一致。唐朝则进一步细分为御史台三院制度，也就是官员监察机关分为台院、殿院和察院。

宋代的官员监察制度，与前代有了不小的区别，首先是把台院并入殿院和察院精简了机构，但实行台谏合一制度，也就是原本专职向皇帝进言的谏议大夫，同监察官员的御史职权合并，称为台谏，台官负责言事，谏官负责进谏，并且一改前朝御史由宰相任命的惯例，改为由皇帝直接任命，地位等同于宰相，并能监察宰相，所以宋朝的台谏官成为上谏天子，下劾官员的强势官员，很多时候甚至能制约皇帝行为（所以宋朝皇帝其实很悲催的）。

明初沿袭前朝设立御史台，但明太祖于洪武十三年取消了历史悠久的御史台机构，洪武十五年设立了一个全新的官员监察机构都察院，长官为左、右都御史，下设副都御史、佥都御史。又在全国十三道分设监察御史，巡按州县，专事官吏的考察、举劾。

清代沿袭明朝制度，并且有个重要的举措，就是各省总督和巡抚，加左右副都御史头衔，便于管理地方官员。

宋朝的监察制度在历朝历代中可谓是独树一帜，在讲究监察严密的情况下，还力图达到互相监督互相牵制的情况，以避免出现同流合污的情况。

宋朝通判

首先来说说宋朝在地方上是如何监察的，以州郡来说，宋朝的州郡之中一般都设有通判，看似为副长官，但其本质上更多属于是监察官，因为通判的一个重要职责就在于对知州还有其他大小官员进行监察的，以避免知州等官员腐败。其实在北宋初期，通判的权力更大，就属于是监察官，因此经常与知州争权夺利，甚至常曰“我监州也，朝廷使我来监汝”。甚至有些通判自认为高于州长官，经常越权行事。但很明显如果通判一家独大的话，那么就起不到最初以其监察知州等大小官员的初心了，于是在开宝七年，明确规定通判为州的副长官，将其权力收缩，以其达到与知州互相平衡牵制的意思。

当然说道这里可能有人疑惑，通判即使权力缩水，可以与知州达成平衡，但如果双方同流合污狼狈为奸呢？这时候上一级的监察制度的优势就出来了，那就是州郡之上还有路分大员，分别是：经略安抚使、转运使、提点刑狱、提举常平。这四大监司可谓是各司其职，都是平级，平时互相监督对方不说，对于下面的知州和通判也有监督之权，每隔一段时间都会对知州和通判进行德、能、廉等方面的综合考察，然后上报于朝廷，朝廷就以这些考察来决定知州和通判的升迁和降职问题。

而且宋朝的官员调任很是频繁，一般情况下不超过三十个月就要换人，在这种短暂时间内，官员想要形成自己的关系网，基本上很难的，而且即使形成，没过多久就被调走了，也没什么用的。由此可见宋朝在地方上的监察体系还是完善，可谓是一环扣一环，是面面俱到，而且没有造成一家独大的情况，使双方可以正常的互相监察互相牵制，自然避免了官员大规模反腐的情况。

说完地方，再说说中央朝廷的监察机构。宋朝的中央监察机构为御史台，御史台的最高长官为御史中丞，定员一人。按照宋制来看，御史中丞在百官之中排在第四位，很是位高权重。御史台的职责是“纠察官邪，肃正纲纪”，不只是监察官员是否贪污受贿，更是上至宰相下至普通官员，只要违反了朝廷的规矩法度，都可以弹劾。

御史中丞

而且宋朝为了加强监察，还沿用了唐朝的”风闻制度”，即使是没有明确的证据，御史和谏官只要是道听途说或者蛛丝马迹就可以弹劾官员。由此可见宋朝统治者对于监察百官上面，不论是地方还是中央，可谓是处心积虑。但中央上的监察体系，有一个致命缺陷，那便是御史权力太大，就以“风闻制度”来说，很多心术不正的人就利用这种监察权，来打压甚至陷害与自己不对头的大臣。诸如北宋大文人苏轼的“乌台诗案”，就是李定、何正臣、舒亶等御史以苏轼写反诗为由，利用“监察”幌子，要置苏轼于死地所为。

而到了北宋中后期，像御史利用监察权，经常打压政敌的情况，反倒是屡见不鲜，失去了最初的监察本心，反倒成了心术不正之人打压政敌的一个工具。

正所谓以史为鉴，通过北宋的监察制度来看，地方是避免一家独大，使其互相监督的情况很是不错。但中央上御史权力太大，监察权反而慢慢成为打压陷害大臣的工具，失去了其最初的本心，由此可见再好的制度，也是需要不断完善的，毕竟制度是死的，人是活的，遇上心术不正之人，利用制度漏洞来陷害他人，那便得不偿失了。

风闻制度

监察制度的演变过程：

第一，中央监察制度的萌芽与确立阶段—战国秦汉。其主要标志是专职监察机构御史台和言谏官的出现。

第二，中央监察制度的缓慢发展阶段—三国两晋南北朝。这一时期，御史不能纠察三公的限制被打破，并创置了言谏机构。

第三，中央监察制度的成熟阶段—隋唐五代。隋朝精简门下省机构，还增设了司隶台和谒者台，与御史台合称三台，负责监察事务。

第四，中央监察制度的强化阶段—宋辽金元。宋朝中央监察制度上承隋唐，下启元明清，是我国封建社会中央监察制度的转型时期，中央监察制度虽然由御史、谏官、封驳官三大体系组成，但内部及其之间已经发生了重大变化。

第五，中央监察制度的严密合一阶段—明清。明清时期，我国封建社会的中央监察制度高度发展。

　　1宋朝监察制度的建立历史背景原因

　　在宋代之前，门阀贵族是主宰中国的重要政治力量，庶族文士只能在皇权和门阀贵族势力的夹缝间艰难生存，难有作为。唐末五代中原陷入了长久的战乱之中，军阀之间的混战虽然从根本上摧毁了门阀贵族的势力，但是在纷扰的乱世间，武力决定一切，于是武夫们纷纷拥兵自重，跨州带郡，窥视神器。而文士们往往成为武夫的附庸，处境颇为尴尬。公元960年宋朝兴起之后，宋王朝统治者吸取了五代十国的经验教训，对于武人怀有很深的警惕之心，并确立了一系列制度加以防范，其中最根本的一条就是“以文抑武”。在宋代帝王看来，最坏的文臣不过只是贪赃枉法，弄权营私而已，可是最坏的武臣却可能会夺人天下再想到自己祖先建国时的经历，让君主们不寒而栗。在这样的背景下，宋朝建立了一套以御史台为中心的监察制度，委文人士大夫以重任，并为他们提供了相对宽松的谏言环境。

　　2 强化专制皇权的内在需求

　　国家设置官僚的目的在理论上是为了让他们为君主服务，为天下苍生服务，但是在现实生活中，官员在口口声声报答君恩，不负苍生的宣誓下，却显然更愿意相互服务，虽然他们之间并非没有权力上的斗争和牵扯，但是倘若一旦整体的利益受到侵犯，即使这种侵犯来自君主，也往往遭到官僚集团的集体反对，因此对于君主而言，官僚集团这种自成派系的倾向是其挥之不去的梦魇，倘若官僚集团中恰恰又出现了足以左右舆论，深孚人望的强势者那情况就会变得更加的糟糕因此，代表最高权力的君主不得不持续长久地从事“反对官僚扩张其私人利益的斗争”

　　3 儒家意识形态的影响

　　儒家思想战胜了诸子百家的理论，从汉朝开始，就成为统治全国的指导思想，时代愈是往前发展，统治者对他的依赖程度也愈大。为了统合帝国，维系王朝的需要，历代君主无不尊崇儒学，以儒学治天下。儒学中有大量的关于“忠”这一概念的阐释和强调，但是即使是“忠”这一概念也决非意味着对君主的绝对服从，对于士大夫官僚集团而言，“忠”不是一种“仅强加于他们自己的片面义务”。事实上，皇帝在接受臣下的尽忠之时，也负有分清忠臣和奸臣的义务，即所谓“亲贤臣，远小人”，“以昭陛下平明之理，不宜偏私，使内外异法也”。同时，儒学通过将忠这一概念的道德化，将谏诤直言等行为定义为“忠”，君主对这一概念必须接受，承认做出如此行为的人是忠臣。在宋代，从皇帝到官僚都谙熟孔孟之道，因此要建立一套制度给与不同层级人都可以“尽忠”，即皇帝可以广纳谏，臣民能够“知无不言言无不尽”。

宋代监察机构随着封建专制主义的发展而加强。中央沿袭唐制，御史台仍设三院。地方如设通判，与知州平列，号称监州，有权随时向皇帝报奏，成为皇帝在地方上的耳目。此外，路一级的转运使、提点刑狱公事等，也负有监察州县的责任。元代中央设御史台，御史大夫秩高从一品，还在江南和陕西特设行御史台，其组织与中央御史台相同，作为中央御史台的派出机关。

　　对皇帝的决定可以提出批评，这一条在某种程度上孕含着言论自由的原则，每每令研究中国政治制度史的人倍感兴趣。这条原则在各个朝代都得到了贯彻执行，尽管有时难免流于形式。各个时代向皇帝进谏的奏折和奏折摘要，大量地以奏议形式保存在官修的史书和国家档案中，流传至今。这些奏折都是实行谏议制度的明证。谏又称谏诤、谏议、直谏、规谏。汉语中谏字的独特含义是对皇帝的绝对权威提出异议。就此而言，谏有别于监察，监察是对官员的权威提出异议。然而，谏议和监察都是国家机器运作的监督机制，就此而言，两者又有共同之处。

　　在中国的政治传统中，天子——皇帝独领一切权力，因而孟德斯鸠式的分权制在中国的国家机构中无踪可觅；不过，为了行使皇权，仍需建立一套机构和制度。这套机构和制度在漫长的中国政治史上不断得到完善，担任各种职务的官员虽然难以从政治角度区分类别，但就技术角度而言，却是各司其职的。中国的政治机构基本上可分为两类：其一是协助皇帝制定决策的机构，其二是执行皇帝决策的机构。国家机器内部这两类功能明显不同的机构之间的区别，从技术上来说，类同于现代国家中立法机构与行政机构，然而从政治上来说，它用以作为依据的皇权观念，性质与经典的立法机构观念不同，所以我把它称作指示机构与执行机构之间的区别。基于这一区别，检察的职能就是监督行政机关是否正常运作，因而属于执行机构；而谏议的职能则是监督皇权是否能作出良好的决策，因而属于指示机构。

　　一、中国古代监察制度

　　中国古代监察制度，随同封建制度的产生而萌发，伴随封建专制主义中央集权的建立而诞生，又随着封建君主专制的不断强化而发展、完备，形成了两大系统，一是御史监察系统，二是谏官言谏系统。御史又称之为台官、宪官或察官，是皇帝的耳目，职在纠察官邪，肃正朝纲，主要运用弹劾手段进行监察。谏官又称言官或垣官，职在讽议左右，以匡人君，监察方式主要是谏诤封驳，审核诏令章奏。台官对下纠察百官言行违失，谏官对上纠正皇帝决策失误。二者构成了封建社会完整的监察体制。其发展过程大致可分为下列六个阶段：

　　(一)先秦时期的萌芽阶段。在夏商周三代的国家事务中已有监察的因素或监察的活动。春秋战国时的御史已兼有监察的使命。但这个时期尚未产生专职的监察机构，作为一种严格意义上的监察制度还没有建立。

　　(二)秦汉时期的形成阶段。秦创建御史大夫府为中央监察机构，在地方设置监郡御史。汉承秦制，在中央设御史府的同时，增设丞相司直和司隶校尉为中央监察官，在地方设立十三部剌史，监察地方二千石长吏，并制定了第一个专门性的地方监察法规，给事中与谏议大夫等言官也已问世。

　　(三)魏晋南北朝时期的发展阶段。中央御史台脱离少府，直接受命于皇帝，废司隶校尉，监察机构初步统一，监察权扩大，自王太子以下无所不纠。谏官系统开始规范化、系统化，南朝建立了专门负责规谏的集---书省。

　　(四)隋唐时期的成熟阶段。隋设御史台、司隶台、竭者台，分别负责内外监察。唐在御史台下设台院、殿院、察院，分工明确，互相配合，地方则分十道(后增至十五道)监察区，形成比较严密的监察网。谏官组织分隶中书、门下两省，形成台谏并立局面。

　　(五)宋元时期的强化阶段。宋设立谏院，台谏职权开始混杂，趋向合一，地方监察设监司和通判，直隶皇帝。至元朝，取消谏院，台谏合一。地方设行御史台，统辖二十二道监察区，每道设肃政廉访使(提刑按察司)，从而使中央与地方在监察机构上浑然一体。元朝还制定了一整套的监察法规。

　　(六)明清时期的严密阶段。明改御史台为都察院，又罢谏院，设六科给事中，成为六部的独立监察机构，科道并立。地方设十三道巡按御史和各省提刑按察司，同时设督抚，形成地方三重临察网络。至清朝，将六科给事中归属都察院，科道合一，地方监察沿用明制。至此，我国古代监察系统达到了高度的统一和严密。清朝还以皇帝的名义制定了我国古代最完整的一部监察法典《钦定合规》。这时期，中国封建监察制度已发展到了历史的顶峰。

　　二、中国古代谏议制度

　　谏议史可分为两大阶段：自汉至宋为建立和发展阶段，元朝为搁置阶段，至明清则败坏变质。不过，由于谏议制度本身的复杂性，根难将其演变过程说得一清二楚。以谏为职的官员称作谏官，又形象地被称作言官，但言官亦指监察官员。监察官员统属都察院，而谏官从未归属于一个统一的机构。进谏的职责通常由谏议大夫和给事中共同承担；按字面理解，给事中的意思是负责宫廷事务，但实际上给事中也负有进谏使命。谏议包括奏议和封驳。上文已经谈及的奏议是指向皇帝提出批评性的意见，通常取书面形式，如果上奏的谏官是政府议事机构的成员，也可采取口头形式。封驳是指月一种程序：当谏官认为敕令或其它包含有皇帝旨意的文件不妥时，加封后退回，以示异议。

　　（一）秦汉时期，谏官初为加官，皇帝将谏议之职委于领有侍中、常侍、散骑常侍等职衔的私人顾问，此类谏官在秦代多为武将。汉代任源官者身份各异，汉武帝(公元前141一公元前87年)曾任命并无官职的孔安国为谏议大夫。谏官数量由皇帝任意确定，多时可达数十名。东汉时，谏官成为定官。

　　（二）六朝时期，中央机构进一步改善，逐渐分为三大部分：尚书省负执行之责，中书省(又称内书省)和门下省负指示之责。中书省代皇帝草拟敕令，门下省联络中书省和尚书省，即沟通指示机构与执行机构，它一方面将皇帝的旨意传达给执行机构，另一方面将执行机构呈递的奏折等文件转呈皇帝。进谏的使命由门下省承担。此时，封驳已渐成定规，给事中既可驳回官员向皇帝呈递的奏折，亦可将皇帝的命令退回中书省。

　　（三）唐承前制，并大大加以改进。唐太宗(公元626—649年)极为重视谏议制度，此时的进谏使命由门下省和中书省共担。门下省设给事中四名及辅员若于，并设左谏议大夫四名，左散骑常侍四名。中书省则设右谏议大夫四名，右散骑常侍四名。唐代还创设了补阙和拾遗两个官职，分置左右，左隶门下省，右隶中书省。补阐和拾遗均为谏官，负责看管供其他谏官呈递奏折所用的四只匣子。

　　（四）宋朝诸帝对谏议制度继续给以重视，宋真宗(公元997—1022年)下令修编的大型类书《册府元龟》收入了从古到五代的379件著名的谏书。宋朝对唐朝的中央机构作了改造，以中书省主民事，枢密院主军事，两者共为中央政府的主要机构，置于禁中；门下省则作为政府的办事机构置于宫外。门下省从此由指示机构变为执行机构。谏官集于新设的谏院，谏院下设鼓院，负责管理承袭唐代传统的谏书匣。此外尚有一个检院，负责审阅谏书。谏院的职责不限于监督皇帝的文书，亦可对各级官员的文书进行监督，尤其可对宰相的政务活动进行监督，因为宰相是为皇帝出谋划策的人。这样一来，谏议与监督就不再分得那样清了。宋朝普遍设置偶见于五代的言事御史官职，担任此职者多为受命取代因失职而夺官的检察官员。宋朝诸帝采取这些措施，旨在加强各个机构之间的互相牵制。散骑常侍归属门下后省，门下后省主封驳，由六房组成，六房与门下省的六科相对应。

　　（五）契丹人的辽代，女真人的金代以及蒙古人的元代，虽然在形式上保留了谏议制度，但实际上已完全废弃。这几个朝代都各有其以汗为中心的贵族参政制度。汉人谏官的职责或仅限于典仪(辽代南面官系中的谏官仅对汉人官员进行检察)，或名存实亡(元代废给事中，仅留御史管理宫中杂务)。不过，金代建立的地方监察机构在元朝得到了加强，蒙古统治者不允许汉人担任监察官。

　　（六）明太祖(公元1368一1398年)于1368年灭元建明后，承袭元制，不但没有恢复被金代所废的门下省，而且又废除中书省，将指示机构紧缩为内阁，皇帝直辖六部大臣，不设宰相。给事中被废，御史改隶六科，归属通政使司，负责处理往来于指示机构和执行机构之间的敕令和其它文书；六科与六部相对应。然而，原本负责向皇帝进谏的谏官，此时的职责已变为对各级官员进行监察，与御史相似。继明之后统治中国的清朝，进一步加强皇帝的自主决策，于1723年将六科并入都察院，负责监察各省的十五道科。

　　以上是中国谏议制度的简史。应该指出，谏议制度对于过于集中的皇权，具有一定的纠偏作用。这一点在谏议制度的黄金时代唐朝尤为明显。众所周知，魏征、房玄龄、王珪等谏官均对唐太宗产生过巨大影响，其他皇帝在位期间也不乏此类事例。据顾炎武统计，鲁驳回皇帝敕令的谏官不少于十人：

　　唐中宗(公元683—684，705—7l0年)在位期间的韦温；

　　唐德宗(公元779—805年)在位期间的袁高、薛存诚、李藩；

　　唐宪宗(公元805—820年)在位期间的韦宏景；

　　唐穆宗(公元820一824年)在位期间的崔植；

　　唐文宗(公元826—840年)在位期间的狄兼漠；

　　唐武宗(公元840一846年)在位期间的郑肃、韩亻次；

　　唐宣宗(公元846—859年)在位期间的郑公舆、萧亻放。

　　当代历史学家谢元鲁据《唐会要》五十四、五十五、五十六卷统记，自唐初至唐懿宗(公元859—873年)初年：16次封驳，11次有效；14次进谏，11次有效；16次补阙或拾遗，6次有效。

　　宋朝为后人留下了两件著名的谏书，一是范仲淹于1043年在谏官欧阳修推动下写成的《答手沼条陈十事》，一是提点江东刑狱王安石1058年所写《万言书》。范仲淹的谏书标志着庆历年间(公元（1041—1048年)改革的开始，而王安石的谏书则揭开了熙宁(公元（1068—1077年)年间改革的序幕。此后，皇帝虽然依旧重视谏议，但官僚机构相互掣肘谏议的政治影响大为减弱

　　其实，谏议的纠偏作用只发生在开明皇帝身上。换言之，皇帝的意愿决定着谏议的命运。因而，当元朝强化帝制后，谏议制度就急剧衰落。由此可见，谏议制度并非民主制度。那么，谏议制度何以能在某些朝代得到发展呢原因在于：帝制建立在一些政治和社会的价值观念之上，当这些价值观念受到弊政威胁时，谏议制度有助于在政权的最高层面上表述这些价值观念。皇帝之所以能在符合谏议原则的前提下接受谏臣的异议，是因为皇权承认这些早已为儒家经典所阐明的原则。《孝经》第15章的篇名正是“谏诤”：“曾子曰，……昔者天子有争臣七人，虽无道，不失其天下。诸侯有争臣五人，虽无道，不失其国。大夫有争臣三人，虽无道，不失其家。士有争友，则身不离于令名。父有争子，则身不陷于不义。故当不义，则子不可以不争于父，臣不可以不争于君”。“事君”章又对此作了补充：“君子之事上也，进思尽忠，退思补过，将顺其美，匡救其恶。

　　由此可见，谏议基本上是义务，是孝所要求的一种严格的义务。在中国的谏议传统中，这种义务并非空话，许多忠义之士为进谏而不怕惩罚，置坐牢杀头于度外。明朝镇压进谏者尤为残酷，谏官的舍身精神也最为突出。今人谢渠源在对明代著名谏臣的研究中指出，死于进谏的大臣多达40余人。海瑞的故事广为人知，他向明世宗(公元1521—1566年)进谏前，为自己准备好了棺材。

　　谏议既是义务，就不是权利。谏议之所以被视为正当，因为这是一种受到尊重，尤其受到开明皇帝尊重的义务，并非由于这是一种具有民主性质的提出异议的权利。谏议是一种道德权威，是那些自认为是社会价值观念的最佳体现者并准备为捍卫这些价值观念而献身的人的道德权威。因此，中国谏议制度所体现的精神，其基础是承认士为培植善而表现的高尚品德，这一点连皇帝也不否认。换言之，谏议制度与民主无涉，它是一种有别于官僚政治的“士治”，就是说，它是文人学子中的精英以其道德操守所发挥的影响。

　　从黄宗羲(公元1610—1695年)在《明夷待访录》中提出的种种改革方案中不难看出，中国的谏议制度的性质就是“士治”。黄宗羲主张在全国广建书院式的学校。对于他来说，书院不只是教育机构，书院既然培养士，自然也培养传统的死谏精神。他认为，所有书院的山长都应具备这种皇帝也必须敬重的精神，他写道：“大学祭酒，当推当世大儒，其重与宰相等，或宰相退处为之。每朔日，天子临太学，宰相、六卿、谏议皆从之。祭酒南面讲学，天子亦就弟子之列。政有缺失，祭酒直言无讳。”这段话所包含的对于东林党人的政治遗产，对于明末禁书院，清朗拒不开禁一事所表示的看法，此处不予讨论。我只想请大家注意，黄宗羲的幻想清晰地反映在他对谏议机构的设想中。在他的眼中，谏议机构是一个文人学子治国的场所。 帝制覆亡后，中国知识分子接受了民主观念。然而，他们懂得民主的真谛吗人们不禁要问，在那些自五四运动以来曾为民主而奋斗的知识分子的头脑中，是否混淆了争取自由和争取谏议权利这两个目标，致使斗争的意义受到了损害。因此，在中国如同在其他儒教国家一样，反对独裁的结果是助长了权威主义。